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Pour un aménagement du territoire plus soucieux de l’équilibre entre pôles métropolitains et régions

 

Le ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire (MAMOT) a lancé une vaste consultation en vue du renouvellement des Orientations gouvernementales en matière d’aménagement du territoire (OGAT). Voici quelques éléments de réflexion sur le sujet. Inévitablement, l’aspect développement est aussi abordé étant donné les liens étroits qui unissent ces deux dimensions de la dynamique des territoires.

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Un texte de Bernard Vachon, Ph.D.
Professeur retraité, départ. de géographie, Université du Québec à Montréal (UQAM)
Spécialiste en aménagement et développement local et régional, décentralisation et gouvernance territoriale.

 

Incompréhension et abandon

En régions, les populations et leurs élus souffrent d’un sentiment d’incompréhension et d’abandon.

Ce sentiment repose sur deux perceptions qui n’ont plus leur raison d’être. Tout d’abord celle que les grandes villes sont les seuls lieux capables d’assurer le succès des entreprises et la prospérité économique et sociale d’un État. Ensuite que les petites villes et la ruralité, premières composantes des régions non métropolitaines, appartiennent à un monde révolu qui n’est plus en phase avec la réalité contemporaine.

On est passé en trente ans d’un immense espoir pour le développement et l’aménagement des régions et de leurs territoire ruraux -pensons aux États généraux du monde rural, à la Politique nationale de la ruralité, à la Coalition Solidarité rurale, à la création des CLD et des CRÉ, à la Loi pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires, etc., - au dépit et à une désespérance qui mettent fortement en doute la volonté du pouvoir public d’arrimer toutes les régions du Québec à un projet généreux de développement et de qualité de vie pour tous. Il faudra plus que le Fonds pour assurer le rayonnement des régions (FARR) pour compenser les ressources, l’expertise, les outils et l’élan perdus, et redonner foi aux collectivités territoriales quant à l’engagement de l’État envers l’avenir radieux des régions hors des aires métropolitaines de Montréal et de Québec.

Pourtant, les régions, avec leurs villes petites et moyennes et leurs territoires ruraux, constituent une réalité aux multiples potentiels dont la société actuelle a grand besoin pour le desserrement des grandes villes, l'équilibre des territoires, l'arrimage à l'économie numérique, la transition énergétique et écologique, le développement durable, la diversité des lieux de vie, la mise en valeur des patrimoines culturels, bâtis et paysagers. La déshérence des territoires ruraux et du maillage des villes en régions est un recul intolérable de société.

L’aménagement du territoire est un outil à mettre au service d’un projet de société qui poursuit des objectifs d’égalité, d’équité, de justice sociale, de qualité de vie, de prospérité et de durabilité. Les régions non métropolitaines et leurs territoires ruraux ne sauraient être négligés dans l’exercice des opérations d’aménagement et de développement du territoire.

 

L’équilibre possible des territoires

L’expansion des grandes villes ne peut être la réponse unique aux problématiques d’occupation de l’espace et d’organisation territoriale. Le temps est venu de prôner la résistance au rouleau compresseur du toujours plus gros, toujours plus grand, toujours plus concentré.

Luttons contre une certaine pensée fataliste qui ne voit dans les régions et leurs communautés que des problèmes.

Plus que jamais l’équilibre des territoires est souhaitable et possible. Les évolutions accomplies au cours des dernières décennies dans les domaines de l’activité économique, des valeurs sociales, de l’écologie et de la technologie, favorisent désormais l’éclatement des lieux de travail et d’habitation. En effet, la dématérialisation de plusieurs secteurs et activités de la sphère économique et leur déspatialisation (production et organisation du travail sans lien avec l’espace, dites activités « footloose »), l’aspiration croissante des travailleurs et des familles à une meilleure qualité de vie, le développement du télétravail comme retombée positive de la révolution numérique (internet et téléphonie mobile), sont autant de progrès de société qui permettent d’envisager, avec réalisme, de rompre avec le modèle de concentration issu de la révolution industrielle. Un modèle qui génère des villes de plus en plus dysfonctionnelles, de plus en plus contraignantes pour leurs occupants (pollutions diverses, îlots de chaleur, congestion de la circulation, coût élevé de l’habitation et des espaces de travail, violence, insécurité…), alors que plusieurs régions et espaces ruraux se vident et sont entraînés dans la spirale du déclin, de la dévitalisation, de la désintégration et de l’extinction.

La concentration de la capacité productive et de la population sur quelques pôles s’accompagne de la contraction de l’espace occupé et de l’abandon de vastes pans de territoires et de leurs ressources (terres agricoles, forêts privées, potentiel touristique, lieux d’habitation, etc.), autant de gisements et d’opportunités pour l’épanouissement du Québec. Abandonner ou négliger des pans de territoire, cela ne peut constituer une option d’une stratégie de développement territorial.

Il n’y a pas de fatalité au gigantisme et à l’hyperurbanisation. Il y a, dans les révolutions en cours, une chance à saisir pour un meilleur équilibre entre régions métropolitaines, régions intermédiaires et régions périphériques, entre villes et campagnes. L’aménagement du territoire est ici interpellé au premier chef et doit faire preuve de créativité et d’audace dans un effort résolu d’adaptation à la société du XXIe siècle.

 

L’obligation d’une volonté politique visionnaire

L’adaptation des orientations gouvernementales en matière d’aménagement du territoire aux réalités d’aujourd’hui et aux perspectives d’avenir, tout autant que la défense et la promotion des régions, passent par une vision renouvelée de l’occupation du territoire et une volonté politique d'investissement équitable. Il faut reconnaître que celles-ci n'existent pas encore.

Propulsé par les révolutions économiques, sociales et technologiques en cours, notamment la révolution numérique qui remet fondamentalement en cause les rapports de l’activité humaine avec le territoire, le Québec est aujourd’hui entraîné dans un processus de transformation sans précédent. Les changements de société qui prenaient hier des générations à se réaliser ne requièrent plus aujourd’hui qu’une dizaine d’années, parfois moins. Et ces changements ont des incidences sur l’occupation et l’organisation du territoire que le pouvoir public a la responsabilité de prendre en compte.

Les forces qui ont façonné le Québec sont aujourd’hui en mutation et portent les ferments d’une autre économie qui aura une tout autre emprise au sol -nous en voyons déjà les premières manifestations-, conjuguée à une société en quête d’une meilleure qualité de vie. Sous l’impulsion de ces évolutions, l’occupation du territoire est appelée à se recomposer.

Dans ce contexte, la prospective devient une nécessité. Les solutions d’hier ne peuvent plus être appliquées dans un monde tourbillonnaire en processus de reconfiguration. Les instances politiques sont invitées à un rendez-vous déterminant avec l’aménagement du territoire et doivent faire preuve de vision éclairée, de convictions, d’audace et de détermination. En amont, les professionnels des ministères concernés ont la tâche d’actualiser le champ de connaissance afin d’éclairer et d’aider la prise de décision.

 

Porter un nouveau regard sur les territoires et leur articulation les uns avec les autres

L’action publique affichera clairement une volonté politique d’équilibre des territoires par une reconnaissance du rôle des petites et moyennes villes et des espaces ruraux, en complémentarité avec les grands centres.

Ce qui suppose de poursuivre les efforts pour mieux faire comprendre la dynamique des territoires et les logiques de localisation des entreprises dans un contexte où les transitions numérique, écologique et énergétique sont de plus en plus prégnantes et modifient les rapports des activités de production (matérielles et immatérielles) avec le territoire. Ainsi pourra-t-on agir sur les causes des déséquilibres et des disparités territoriales plutôt que sur leurs conséquences. Insistons sur le fait que les milieux ruraux ne sont pas des espaces résiduels entre les villes en attente d’urbanisation. Ils ne sont pas non plus des réserves naturelles figées, ni des lieux essentiellement récréatifs pour les citadins des grands centres. Ils sont aujourd’hui des territoires multifonctionnels, des terres d’accueil, avec une identité plurielle certes, mais aussi une spécificité qui leur est propre, distincte des ensembles urbains, qui doit être promue. À ce titre, l’espace rural fera l’objet d’une approche et d’une pratique spécifiques d’aménagement du territoire en tant que lieu d’activité, d’habitat et de services. Les places de village retiendront une attention particulière. La présence prépondérante de la nature et de ses écosystèmes fragiles requerra des mesures de protection et de mise en valeur rigoureuses.

La connaissance actualisée des nouveaux rapports entre ville et campagne, entre métropole et périphérie, permettra d’appréhender avec une plus grande justesse le rôle des petites villes et des territoires ruraux en régions non centrales, pour une application modulée de la Politique d’occupation et de vitalité des territoires et de sa loi en appui.

L’équilibre territorial à promouvoir est par ailleurs un allié du développement durable, car il favorise le desserrement des grandes villes, une lutte plus efficace contre leurs dysfonctionnements, des lieux de travail et d’habitation à l’échelle humaine et une mise en valeur des ressources de toutes les régions du Québec.

Une politique qui tend à l'équilibre des territoires n'est pas la porte ouverte à l'étalement urbain ni à la perte de terres agricoles. La croissance débridée des banlieues en périphérie des aires métropolitaines de Montréal et de Québec sous la pression des lobbys de développeurs urbains et des autorités municipales en quête de revenus fiscaux supplémentaires –et ce, malgré l’existence de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA)–, est nettement plus nuisible à la cohésion sociale et à la pérennité des terres agricoles qu’un réseau hiérarchisé, équilibré et maîtrisé de villes et villages en région. Sans compter de meilleures perspectives pour une agriculture de proximité, de nouvelles formes d’agriculture (tailles et productions diversifiées, agriculture urbaine), ainsi que de nouveaux modèles de gestion des fermes (à temps plein ou à temps partiel) à promouvoir.

Ce dernier point soulève un questionnement relatif au rôle de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA) et à sa relation avec l’aménagement du territoire. L’opération en cours pour le renouvellement des OGAT ne pourrait-elle pas être l’occasion de tendre à une harmonisation, voire une intégration de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et celle du zonage agricole ? Doit-on maintenir la LPTAA dans un statut qui lui procure une telle autonomie que son modus operandi l’isole des OGAT tout en excluant sa pratique de la LAU ? À plusieurs égards, il peut apparaître saugrenu que le zonage agricole ait préséance sur l’aménagement du territoire. La Commission de protection du territoire et des activités agricoles (CPTAA) ainsi que le Ministère des affaires municipales et de l’occupation du territoire (MAMOT) ne doivent pas voir dans toute forme de développement (économique, touristique, résidentielle et de villégiature) en zone agricole, notamment là où les terres sont désertées par l’activité agricole en régions défavorisées, des agressions d’étalement urbain à proscrire. Plutôt que d’interdire, faire preuve de souplesse par des aménagements et des architectures qui tiennent compte des besoins des communautés locales dans le respect des particularités des lieux.

S'il y a lieu de considérer sérieusement l'harmonisation de la Loi sur l'aménagement du territoire et l'urbanisme (LAU) et celle sur la Protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA), il apparaît tout aussi important d'harmoniser la LAU avec la Loi sur la fiscalité des municipalités. Dans la perspective de mesures favorisant le développement des municipalités régionales de comté (MRC) dans la complémentarité ville-campagne et l'équité entre les collectivités territoriales –ce qui n'est pas contraire au renforcement des villes de centralité–, cette harmonisation pour un meilleur équilibre fiscal entre villes de centralité et chefs-lieux d'une part et municipalités rurales d'autre part, s'impose. Les MRC devant constituer des ensembles organiques bien intégrés, les recettes fiscales de l'entité globale feront ainsi l'objet d'un partage qui ne défavorisera pas les municipalités rurales au bénéfice de la ville centre. Il y a lieu de définir des critères de partage qui seront conformes et cohérents par rapport au rôle joué, et que l'on souhaite promouvoir, par chacune des parties de la mosaïque du territoire mercéen.

 

Choix de perspective et de stratégie

L’aménagement du territoire doit être évoqué en termes de perspectives et de choix stratégiques d’organisation et de développement de l’espace. Dans un contexte où il s’avère indispensable de considérer la modernité et la complexité du fonctionnement des territoires et leurs relations entre eux, il apparaît nécessaire que la classe politique ait envie de changer de perspective, de discours et de modèle d’intervention.

La contribution des régions à l’épanouissement de la société globale ne pourra se traduire positivement que si les potentiels de tous les territoires, incluant les petites villes et les espaces ruraux, sont exploités. Il est nécessaire de valoriser leurs atouts et ne pas avoir uniquement pour objectif de compenser les faiblesses et difficultés de certains d’entre eux par des programmes sporadiques et éphémères d’assistance. Recherchons des solutions qui traiteront les causes, non les effets.

Les pays qui ont des politiques vigoureuses et efficaces d’aménagement et de développement des territoires reconnaissent les six points suivants. Premièrement, que les initiatives de développement sont le résultat d’une démarche intégrée d’implication locale et de territorialisation de l’action publique. Deuxièmement, que cette démarche est à la fois sociale et culturelle au cœur de la rationalité économique. Troisièmement, que la territorialisation de l’action publique repose sur des structures décentralisées et une modulation des dispositifs d’aménagement et de développement adaptée aux spécificités locales et régionales. Quatrièmement, que les territoires dynamiques sont des territoires de projets faisant largement appel à la démocratie participative. Cinquièmement, que les infrastructures, équipements et services publics appropriés constituent le socle de toute stratégie d’aménagement et de développement territorial. Et enfin, sixièmement, que si les aides financières ne font pas les politiques d’aménagement et de développement, elles n’en sont pas moins nécessaires.

 

Accroître l’attractivité et la compétitivité des collectivités territoriales

Rappelons que l’immense territoire du Québec est une mosaïque de régions aux caractéristiques différenciées. Chacune peut contribuer à sa manière à l’identité, à l’affirmation et à l’épanouissement économique, social et culturel de la société tout entière. Les handicaps de certaines d’entre elles, d’ordre géographique par exemple, appellent à des actions ciblées par souci d’égalité des territoires et de justice sociale. La vitalité de chacune des communautés locales qui composent l’entité régionale assurera la vitalité du tout.

Si l’économie est aujourd’hui mondialisée, la production est localisée. En région hors des grands centres, l’activité économique repose très largement sur les PME. L’implantation et l’essor de celles-ci répondent à des logiques de localisation et de croissance que les milieux d’accueil doivent comprendre et tendre à satisfaire en termes d’attractivité et de compétitivité des territoires, avec l’appui de politiques nationales.

Ainsi, l’État et les collectivités territoriales conjuguent leurs efforts afin que les communautés soient attractives et compétitives. Il est ici question d’équipements et d’infrastructures, de services à la population et aux entreprises, de qualité de vie et d’appartenance territoriale, de protection du milieu naturel et de mise en valeur du patrimoine bâti et paysager, d’identité territoriale, etc., encadrés par des programmes, mesures et réglementations spécifiques. On ne peut faire naître des entreprises dans un désert social et culturel et dépourvu d’infrastructures et de services. L’accès à internet très haut débit et à la téléphonie mobile est aujourd’hui une réponse à un besoin de première nécessité pour le développement territorial. À défaut, la fracture entre centre et périphérie se creuse.

Le télétravail et les lieux de coworking (travail collaboratif) qui sont de nouveaux moteurs de développement dans les villes petites et moyennes et les milieux ruraux, requièrent des statuts particuliers ainsi que des prescriptions d’aménagement et d’urbanisme qui soient favorables à leur implantation et leur développement.

Territorialiser l’action publique de développement fait ainsi appel à des programmes et des structures dédiés, de l’expertise et des budgets. Autant d’éléments que rassemble et offre une approche intégrée d’aménagement et de développement territorial soucieuse de l’épanouissement de tous les territoires.

 

Un regard optimiste sur l’avenir des régions

Il faut se réjouir des évolutions et des transformations économiques, sociales et technologiques des 30 dernières années et toujours en marche, qui permettent un desserrement des métropoles au profit d’une reconquête et d’une recomposition des régions et des espaces ruraux. Une occupation plus équilibrée des territoires peut ainsi être envisagée, ouvrant de nouvelles avenues à la conciliation entre l’occupation du territoire, l’accès aux emplois et aux services et le développement durable, partout au Québec.

C’est dans cette perspective que le modèle de deux régions métropolitaines et d’une nébuleuse de bassins de vie et d’activité composée des 87 MRC, celles-ci dotées d’un haut niveau d’autonomie de proximité et articulées à un réseau de villes de centralité, de petites villes et de villages, apparaît un scénario possible et souhaitable d’organisation du territoire pour relever les défis économiques, sociaux et environnementaux de notre temps et des décennies à venir. Ceci dans une perspective d’interdépendance et de complémentarité entre centre et périphérie, entre ville et campagne. Les MRC sont ainsi conçues, promues et vécues, comme des territoires de coopération et de solidarité dans le respect de l’identité et de l’autonomie des communautés locales.

Pour traiter des enjeux économiques et sociaux qui transcendent les frontières des MRC, un organisme de dialogue, de planification, de concertation et d’action s’avère nécessaire. Les Conférences régionales des élues (CRÉ), instituées en 2003, où siégeaient des représentants élus des MRC, d’autres provenant des secteurs économiques et sociaux, détenaient un tel mandat. Ces organismes géraient les budgets alloués au développement de chacune des régions dans le cadre de leur planification stratégique sur une base quinquennale. Jouissant d’une autonomie et d’un mode opératoire complémentaire à l’action des MRC, en interface avec les ministères, les CRÉ administraient elles-mêmes de nombreux budgets transférés par les ministères selon des ententes spécifiques correspondant à des enjeux régionaux de domaines variés : secteur agroalimentaire, économie sociale, accessibilité à la culture dans les petites municipalités, conditions de vie des personnes aînées, prévention de l’abandon scolaire et valorisation de l’éducation, condition féminine, promotion de la transition écologique et numérique, etc. Ces ententes ont permis la création de projets porteurs dont certains sont devenus des modèles au Québec.

Or, en 2014, le gouvernement Couillard abolissait les structures de développement local et régional (Centres locaux de développement-CLD et CRÉ) en même temps que la Politique nationale de la ruralité et transférait leurs responsabilités aux MRC. La plupart des régions ont recréé depuis un organisme de planification et de concertation régionale animé par les préfets des MRC qui les composent. Les régions sont invitées à soumettre des projets au gouvernement qui jugera de leur « acceptabilité » pour un financement par le Fonds d’appui au rayonnement des régions (FARR). Reste à cette structure et à cette façon de faire, à démontrer leurs mérites au bénéfice des régions.

L’efficacité du modèle d’intégration des pouvoirs territoriaux (MRC et tables régionales des préfets) à la gestion du développement local et régional présentée ici, suppose une implication vigoureuse du pouvoir central en appui aux collectivités territoriales, afin de doter les territoires des infrastructures, équipements, services publics et prescriptions diverses d’aménagement et d’urbanisme nécessaires à l’amélioration de leur attractivité et compétitivité, tout autant qu’à soutenir financièrement leurs projets. Nécessaires aussi au renforcement des pôles de centralité que sont les villes moyennes et les chefs-lieux des MRC, sans négliger les noyaux de villages et ainsi consolider les liens de complémentarité et d’interdépendance entre territoires ruraux et urbains, entre métropoles et périphérie.

Le partenariat État-région-MRC/grandes villes devra par ailleurs se concrétiser par des projets de territoire intégrés, conformes aux orientations d’une nécessaire Politique nationale d’aménagement et de développement des territoires dans une perspective de durabilité.

Ce modèle axé sur l’équilibre des territoires, l’autonomie des instances locales et régionales et la cohésion sociale, permettrait d’éviter, ou pour le moins d’atténuer, les dysfonctionnements et les déséconomies associés à l’hyperconcentration sur quelques pôles, tout en étant mieux à même de favoriser les conditions du développement durable des régions, offrant de ce fait des milieux de vie à échelle humaine dotés d’une gouvernance décentralisée, propice à une prise en compte des spécificités locales et à une intégration de la participation citoyenne au processus décisionnel.

Comme on peut le constater, une telle vision de dynamique territoriale suppose une intégration forte des cadres institutionnels d’aménagement et de développement, l’harmonisation et la cohérence dans les actions, ce qui est à l’opposé des pratiques « en silo ».

Il n’y a pas de territoires sans avenir, il n’y a que des territoires sans vision ni projets.

L’avenir du Québec se construira avec ses métropoles, ses régions, ses villes petites et moyennes et ses villages dans un souci de complémentarité et d’équilibre, d’égalité des chances et de justice sociale.

 

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4 octobre 2017

À noter que l’essentiel de ce texte a été transmis au Service de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire du MAMOT

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